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注意：43號文或將改變中國！

作者：admin 瀏覽量：發布時間：2014-10-23 返回上級

導讀

不僅僅因為它要解決沉珂已久、但是歷史價值亦不可低估的地方債堰塞湖問題，還因為，這或將是塑成中央、省部、市縣、鎮、村五級行政體制的一個關鍵節點；或將成為由經濟體制改革，而促成“政制”改革的一個扳手；或將很大程度上改變影響中國數十年的“市長經濟”。

43號文到底明說了什么？

43號文，首要目標是治理地方債。

媒體報道，這份名為《地方政府性存量債務清理處置辦法(征求意見稿)》已于日前下發至地方財政部門。《辦法》規定：截至2014年底的存量債務余額應在2015年1月5日前上報；將存量債務分類納入預算管理；統籌財政資金優先償還到期債務；2016年起只能通過省級政府發行地方政府債券方式舉借政府債務。

其中比較關鍵的幾個點包括：

鎖定存量，堰塞湖不能擴大。鎖定后的政府債務及或有債務存量債務余額只減不增，除正常清償外，債務數據不得調整。

納入預算管理，財務公開。地方各級政府要將鎖定后的政府債務及或有債務情況及時向同級人大或其常委會報告，并按照信息公開有關要求及時向社會公開。鎖定債務余額后，地方各級政府、各部門、各債務單位要將政府存量債務分類納入預算管理。

擬定償債順序，近乎于為地方政府資金建立財務制度。按照規定，一般公共預算可償債財力不足以償還到期一般債務的，可調入政府性基金預算資金和國有資本經營預算資金償還；政府性基金預算可償債財力不足以償還到期專項債務的，可調入國有資本經營預算資金償債——這等于要提前把地方政府各項收入納入企業一樣的財務制度。

分類管理，不兜底。對于公益性（如棚改區）、商業性做了比較徹底的劃分，城投債一分為二，商業性的必然要引入BOT、PPP等方式處理——但是，也意味著如果沒私營企業參與就必須壓縮相關投入，這樣才更能接近市場定價。

一言以蔽之，公益的歸公益，市場的歸市場，誰家孩子誰抱，18萬億地方債已經擺上案板等待處置了。

43號文到底暗藏了什么?

弦外之音往往比字面意思更為重要，43號文暗含了什么？

第一，市長們被削權了。

過去很多市長也做市場，房地產與賣地收入是第一大資金來源，城投債、地方融資平臺是關鍵經營平臺。客觀講，這種市級競爭機制促進各地政府大力招商引資、基建上大干快上，對經濟發展起了不小的正面促進作用。

但是，隨著大、中、小城市基本建設趨于尾聲，各大行業趨于產能過剩，生產力紅利日趨減少，未來的發展主要要靠產業升級、科技創富，這是前期勞動力密集、資本密集方式所不能解決的，市長們也無能為力；同時，越來越高的地方債務帶來的風險正在日益增大，賣地收入難以為繼，市長們為了創造GDP而繼續加大資本投入必將導致債務風險爆炸。

當市長搞經濟弊大于利的時候，其歷史使命必將走向終結。

第二，地方政府“三元化”裂變。

過去地方政府的職能可以看作是三個組成部分，部分管理與服務職能，主要是經典的行政職能，如公安、社保，也就是“小政府”；部分事業單位職能，如教育、醫療，也就是中政府；還有部分大政府，如招商引資、城市建設。未來的裂變方向是這三種身份分裂，完善小政府相關職能，事業單位部分企業化、部分政府化，而大政府的智能盡量都市場化。

這種身份的變化影響至深，難度極大，為歷朝歷代所頭疼。因為，中央和地方向來是競合關系，如果地方尾大不掉終成諸侯，如果地方無利則發展動力不足，精英階層何必當官？所以經常是一抓就死，一放就亂。

所以，以個人判斷，大、中、小政府的職能要劃分清晰，是為了科學管理；同時，也必須提升相關官員、國企高管的薪資待遇，并建立類似歐美的“旋轉門”——反腐在先，制度化其次，最后就是等效的激勵措施。

但是，僅就地方行政長官來說，其權利被削除之大，也可能是中國自秦代以來最大的一次（考慮到紀委將有上一級派駐，其權利所剩更少）。最終，市一級政府將形成行政權（市長）、地方國有企業CEO（含原來屬于地方政府的新型PPP混合所有制企業）、地方紀委法院、地方國資委（或由省一級管理）等近乎并立的權力結構。這種結構與省、部、央企結構類似，是一種更為現代化的結構。

第三，中央政府收權，或對應發放數萬億特別國債、基金。

自分稅制改革之后，中央政府已經對財權部分上收，跑部錢進、區域調劑皆需以此為基礎；但是，接下來，地方政府失去了地方融資平臺的擴張大權，土地出讓收入又減少了（相對與經濟增速，未必是絕對值），自然應該管理的事情也不能那么多了——削權與減事要結合。

所以，你看到，近期圍繞棚戶區建設，以國家信用為之背書，這等于把地方債務、權責一起移交中央，是為乾坤大挪移（所謂公益性支出）；同時，未來教育、醫療等各項支出亦將不同程度由中央垂直管理與地方管理結合（所謂事業型支出）；而社保、環保等可能與當地稅收更直接的掛鉤，市長由“投資發展城市”變為“運營服務城市”，市長經濟體制不復成為主流。

同時，目前諸多存量債務僅靠地方政府也不可能自己消化完成，勢必需要重要做統一的制度安排。中央對其中具有公益性的、將來屬于中央的債務進行徹底剝離，發行特別國債打包處理，以中央信用償還可能是最佳選擇；而對于那些明確應屬于地方屬性的，部分通過地方AMC處理掉，部分將來有省一級政府統籌，量力為出。

究其根本就是諸多縣市長對于發展經濟已經沒有太大助力（直轄市、單列市等情況有所不同），需要新的制度安排。

后續連鎖影響有多大？

所以，我們看到，43號文本身的影響或許沒那么大，但是背后的連鎖反應還會有很多，是窺探后續改革的窗口。我們簡單推演后包括：

債務拆彈。中國過去這些年，在快速發展過程中也埋藏了很多炸彈，或者說堰塞湖，地方政府18萬億的債務無疑是最大的，這次改革的直接效果就是要拆彈。拆彈后，公益性部分由中央政府埋單，市場性的由市場承擔，剩余部分由地方政府、省政府承擔。

財政體制改革與事權轉移。地方財權上收，公益性事權上收后，地方小政府化，地方企業公私合營，財政體制亦將配套改革。如資源稅、環境稅、房地產稅等都有鮮明區域特色。

條大于塊。以部委、央企為代表的條條，將會日益強于以地方政府為代表的塊塊，未來央企、地方國企的作用不是要弱化而是要強化。

行政等級縮減。中國的很多為題都是由于國家太大造成的，過往多達16級的管理體制是問題核心，現在，行政等級有望縮減到國家、省部直轄市與央企、縣市與地方國企、鎮、村等五級，這將近乎于漢唐時期，管理效率有望明顯提升。

同級半徑擴大與簡政放權。當然，這也會造成一個問題，就是同一級的管理半徑太大，難以橫向溝通，這就需要：第一，簡政放權，把很多市場可以做好的放給市場，僅僅做監管者；第二，成立類似中央的小組制，或者叫參謀長聯席會議制，不能只有群策群力但沒人負責；第三，要加強群眾參政議政，有些地方必須要民眾自決，這點可能最難。

省部、縣市、村鎮智能重新定位。在過去這些年，省一級的職能總體上是在弱化的，因為它財權在上，事權在下，人事權也不夠明朗；當省一級直管縣之后，且上收市一級發債權之后，省這一級是要做強的，同時弱化市長權力后，部一級向下的通道也應該會打開。同時，縣市的權力結構有望下移，走親民路線，就是要深入到本地村鎮；而村鎮的權力會集中化，以前多年很多處于廢棄狀態。

地方企業改革重構。地方政府的權力削弱之后，地方企業的改革應該也會順承發生，特別是很多地方政府是地方國企改革的障礙，可以想見，央企也好，地方企業自身跨區兼并合作也好，省部級企業的垂直整合也好，將會提速。

中國經濟動力重置。在過去中國的經濟增長動力，主要是民眾自發（特別是教育進步）、中央推動、地方政府經營三力合一；在新形勢下，地方政府的權力削弱后，中央政府在微觀項目上的弱化之后，仍然會參與到重要的國家資本主義項目，如芯片、新能源、航空等。但是這種動力機制會更加安全，不會擴大國家風險，也更適合未來全球化競爭。

我們預計，在18大三中全會300多項改革清單中，這一環的改革牽扯極廣，復雜性很高，可以視為位居前列的重要制度安排。但是，既然反腐、房地產改革等硬骨頭也能啃，似乎我們也可以期待該項改革已經箭在弦上——43號文或為引信，發行數萬億特別國債讓地方政府一次性減負也是其中必不可少的前置性手段。

這是一次面向未來30年的制度改革，此為預測，以觀后效。